达州市达川区创新财政因素分配法
□本报记者 徐莉莎 曾实
5月31日，达州市达川区草兴乡场镇街道的水塔改造完成，乡长李小成终于放下悬着的心。
这个水塔位于场镇制高点郑家梁上，供整个街道500多户2000多人的生活用水。旁边一棵百年黄桷树，树根串坏了这座上世纪90年代修葺的砖砌水塔，使其无法正常蓄水。“装一半，漏一半，直接导致居民用水成本高。”
今年3月，草兴乡从预算中拿出18万元，用不到三个月的时间将水塔加固加高，改为砖混结构，能蓄水160立方米，极大改善了场镇居民用水。
李小成介绍，这个简单的工程，放在以前，需要层层打报告，找相关部门和领导审批。“现在两三个月能完工，搁在过去可能得一年。”
乡镇政府拿得出钱，解决问题效率高了，转变的根本还得从2014年达川区进行的财政因素分配法改革说起。
基层干部疲于“跑部钱进”
达川区辖54个乡镇（街道）122万人，农村人口占80%，尚未摘掉省级贫困县帽子。2013年9月，达川区由原达县撤县设立，原达县执行的“零基”+“增长”财力保障模式，区上给各乡镇下拨项目资金，实行的是乡镇单独申请的办法。在实践过程中，一些深层次的问题和矛盾逐渐暴露。
“最大的困难就是缺钱办事。”据达川区财政局副局长李志华介绍，一些偏远乡镇自身发展能力较弱，受财力保障不足等影响，产业发展、基础设施建设较为滞后。
财政经费得不到保障，日常运转都困难。李小成算了一笔账，从前一个乡的经费只能维持乡镇办公、招待、差旅等基本运转，“有时差旅费都很难解决，更别说想做的事。”乡镇干部想要做事，就得“到城里财政局守着，协调关系、争取资金、跑项目，各显神通。谁跑得多，找得多，就得的多”。根据当地纪检部门调查，某乡镇2011年公务接待开支高达89万元，与进城跑项目有很大关系。
而财政刚性预算约束则成“一纸空文”。每年乡镇及各类派驻机构以各种名目、理由上报经费请示，财政追加现象频繁。2012年全县乡镇追加经费1075笔金额1.1亿元；2013年追加1056笔1亿元。制度的不规范带来管理的漏洞，在经费争取、追加过程中，少数干部乘机以权谋私“吃拿卡要”，2013年就查处相关案件33件39人。
创新资金分配模式
建立现代财政制度，重点是“改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度”。省财政厅也明确提出了坚持“两保一转”，维护预算执行刚性，把财政资金用到“刀刃”上的要求。
针对原有保障模式衍生的弊病，达川区委、区政府通过实地调研摸底、多方征求意见，从2014年起，创新实施“财政因素分配法”。根据乡镇人口数量、距离远近、贫困程度、上年实得财力等因素，形成倾斜基层、按因素保障分配的财政资金分配模式。对人口多、财力弱、地方偏远的乡镇按权重比例分配财政资金，确保各乡镇财力保障情况公开透明，实现更加公平的分配导向。
李志华介绍，经过三年来不断实践完善，逐渐形成了保障类、工作类、激励类等三类九项分配因素。区财政每年至少投入8000万元，三年累计投入2.6亿元，用于乡镇经费保障。
为保证资金用在改善民生、推动发展、维护稳定的“刀刃”上，达川区一方面强化监督管理，另一方面优化拨付方式，村（社区）干部基本报酬由区财政部门直接打卡支付，公用经费由区财政部门按月拨付，项目资金按工程进度拨付。
同时，出台资金项目运行管理“三条禁令”，严禁乡镇公款宴请、部门收受礼物、有关人员以权谋私。由区监察局、财政局、审计局等部门对乡镇资金使用情况进行检查，重点检查民生类、基础设施类、发展类资金使用情况，是否截留、挤占、挪用专项资金，项目资金和进度是否匹配等，同时将绩效评价作为下年度资金分配的依据之一。
“分配”一变天地宽
担任乡镇干部多年，龙会乡党委书记桂征雄最直接的感受是“更有尊严了”。从前，除了保运转的资金，发展部分就得靠自己跑。预算下达后，资金按照拨付渠道到位，再也不用为了平时的开支和项目“在城里待着”。最近两三年，龙会乡招待经费至少减少了10%。
李小成介绍，有了财政因素分配法，花费20万元以下的工作都能在乡镇层面安排，包括水塔修葺、基层党组织阵地建设、村社道路硬化、农田水利设施建设、村小、乡镇卫生所等在内的直接关系民生的项目。
过去，草兴乡文化氛围浓厚，但近年来人才流失严重。李小成最想做的是奖学、奖德、奖业，营造起尊师重教、自力更生脱贫致富的社会风气。这两年乡镇资金充裕，乡上办了两次评比，每次花费约5万元。全区党风廉政建设群众满意度评价，草兴乡也从倒数第一变成了顺数第一。
达川区委书记许国斌介绍，通过改革，“财政因素分配法”从根本上扭转了干部“跑部钱进”的不良风气，乡镇干部从“年初跑预算、年中跑追加、年终跑决算”的无奈中彻底解脱出来，回归本职，把心思和精力放在抓发展抓服务上，一门心思干事创业，吸引了一批“80后”“90后”干部扎根乡镇。财力的下沉，也缓解了乡镇长期以来因道路硬化、欠债等遗留的债务挤压问题。财政资金投向乡镇基础设施，全区25个乡镇污水处理厂建成投用，实现所有乡镇、建制村和社通水泥路。
记者在采访中了解到，这些财政资金不仅解决了基础设施问题，一定程度上还起到了“四两拨千斤”的作用。今年，龙会乡投入11万元在原社道基础上推出了一条土路，带动村社群众投工投劳。这短短的连接道，打通了龙会连接渠县文崇镇的最后1.5公里。正是有了这条路，才带动了市交通运输局将其与文崇镇境内的连接道路立项为县乡连接道。这条连接道计划通往达营高速文崇出口，届时，龙会乡与达州主城区的车程将从1.5小时缩短至35分钟。
通过财政资金的引领示范效应，带动民间资本积极参与农村产业升级发展。三年来，财政投向农村促发展资金超过12亿元，吸引撬动民间资本超30亿元。
李志华说，区财政局将根据实施情况，继续调整因素和权重，推动“财政因素分配法”健全完善，为基层财政体制机制改革做出更多探索。
