对互联网治理热潮的观察与思考
中国现代国际关系研究院信息与社会发展研究所 李艳
随着各国对互联网发展的战略重视程度加深，国际社会各方围绕所谓网络空间“治理权”的斗争日趋激烈，但美欧等西方国家，尤其是美国，凭借技术、资源与机制优势，强力维护“私营部门为主导，美政府一家独大”的既得利益治理格局。2013年6月，“斯诺登事件”似乎提供了一个新的契机，各国“治理权”意识空前高涨，国际互联网治理领域大事不断，国际社会掀起新一轮治理热潮。
2013年9月，巴西总统罗塞夫在联合国大会上措辞严厉地谴责美国家安全局(NSA)的监控行为；10月，包括互联网名称与数字地址分配机构(ICANN)、互联网工程任务组IETF、互联网社会、万维网协会(W3C)以及五大区域性互联网地址注册机构等在内的国际重要互联网机构联合发布“蒙得维得亚”声明，共同谴责NSA，呼吁实现ICANN与IANA功能的“全球化”；同月，ICANN主席杰哈德亲赴巴西，与罗塞夫总统共商治理改革大计，决定共同举办“互联网治理未来之全球多利益攸关方大会”(巴西大会)；2014年3月，美政府宣布拟移交互联网管理权，引起国际社会各方强烈反响；2014年4月23－24日，备受全球瞩目的“巴西大会”召开。此次会议吸引了来自97个国家的1480名代表与会，77个国家派出部长级代表团，来自46个国家的代表共提交了188份政策建议，在此基础上，会议发表了《网络世界多利益攸关方声明》，推出所谓未来互联网治理“全球原则”与“路线图”。接下来，国际电信联盟(ITU)全权大会亦将于10月在韩国釜山召开，该会旨在继续2012年底迪拜大会议程，继续拓展ITU在互联网治理中的作用。在这股热潮中，国际治理形势出现了一些显著的变化。
首先，传统治理阵营出现松动。一直以来，国际互联网治理领域有两大阵营，一是以美欧等国以及主要国际互联网治理机构等私营部门共同组成的所谓“多利益攸关方阵营”；二是以中、俄、巴西、南非、阿拉伯等新兴国家为代表的广大发展中国家组成的所谓“主权阵营”。前者作为现有治理格局的缔造者与既得利益者，一向强力维护现有治理机制；后者为切实参与治理进程，促进治理格局的公平、公正，主张在联合国等相关国际框架下实施综合治理。“斯诺登事件”使美国一直以来以“自由”、“稳定”为名，反对所谓政府介入互联网治理的“双重标准”暴露无遗，包括美传统盟友，如欧盟等国在内的各国对“治理权”直接关系国家网络安全与网络空间利益维护的认识更加深刻，重塑治理格局，分享治理权的决心更加坚定。美欧阵营内部亦出现离心倾向，欧委会明确提出为确保网络安全，将力争与美分享互联网治理权，并将未来两年作为重新划定互联网治理版图的关键期；包括ICANN在内的主要国际互联网治理机构联合发布“蒙得维得亚”声明，充分表明，这些机构为维护其国际合法性，刻意拉开与美政府之间的距离。ICANN甚至主动寻求与“主权阵营”巴西政府的合作。国际互联网治理专家米尔顿穆勒据此称：“互联网治理领域，一些有着潜在重大长远影响的重新结盟已然出现。”
其次，ICANN全球化成为改革要务。当前，在各种治理平台与国际场合，国际社会各方均将ICANN全球化问题纳入会议议程。明面上是因为ICANN合同明年将到期，而美已于3月份放出“放权”信号，ICANN亦宣称将ICANN与IANA功能全球化作为机构改革之要务；但深层原因是因为经过“斯诺登事件”，各国再次深刻认识到改变美国单独控制ICANN的重要性与紧迫性。实际上，ICANN国际化问题即ICANN的合法性问题一直就是治理领域的头号难题。互联网治理发展伊始，国际社会各方就深谙互联网资源分配与管理权的重要性。正如Kenneth Neil Cukier所言：“‘互联网治理’虽然会呈现公共政策的特点，但其本质上仍是‘互联网技术功能的协调’，其治理核心包括四方面：域名、IP地址、协议和根服务器。控制这四方面就控制了互联网，就如同掌握了一国中央银行和掌控了该国的货币供应。”从这个意义上讲，基础网络资源的管理分配权与技术标准的制定权，是国际互联网治理最基本也是最重要的权利，它从根本上决定了国际互联网治理的话语权与主导权掌握在谁手中。因此，从一开始的IFWP进程，国际社会就致力于建立一个能够得到世界范围认可，具有公开合法性的机制框架，发挥国际互联网功能协调中心的重要作用，但这一愿望在美国的一手策划下落空。最终仍是按照美国政府的既定思路，政府与后来的ICANN Very Sign公司间以合同协议的方式，形成了一个看似由私营部门主导，实则美国政府具有决策影响力的“治理模式”。在随后的WSIS进程中，国际社会继续挑战这种状况，WSIS进程之初，几乎所有人都表示强烈反对，但美国凭借资源、技术与机制优势，运用外交手段成功说服欧、日等盟国在最后关头改变立场，使得WSIS进程最终承诺维持ICANN现状。此次，各国认识到，历史不能再重演，必须拿出“实际行动与措施”解决这一根本性问题。为此，我国已明确提出ICANN应终止与美政府的“合同关系”；英国建议为彻底消除美国对ICANN的影响，应将ICANN总部从美国迁至日内瓦；欧盟还制定出详尽的ICANN全球化“时间表”。
第三，政府间国际组织着力强化互联网治理功能。众所周知，在所有力图在互联网治理中发挥作用的国际组织中，ITU无疑走在最前列。ITU凭借其组织WSIS进程的契机，为其“涉足”互联网治理事务打好前战，并很有预见性地成立了WSIS论坛，自2006－2013年，每年举行一次，不断为其参与治理事务拓展空间；2012年，更是借迪拜大会修改国际电信规则条约之机，进一步扩大其合法性。今年10月即将举行的ITU全权大会将继续秉持迪拜大会精神，致力于在治理领域发挥更大作用。此外，联合国亦在积极推进互联网治理论坛(IGF)的改革。IGF作为最为重要的治理国际对话与交流平台，它在促进共识，推进治理中发挥了重要作用。但它从未被赋予任何形式的基本权力，从某种意义上讲，作为一个组织松散的、议题分散的国际论坛，它存在的“象征”意义远大于实际效果。为改变这一状况，联合国正在拟定相关改革措施，计划将IGF改造成具有实际治理功能的平台，具体措施将于2015年出台。与此同时，为配合相关进程，联合国与ITU还共同推动“WSIS＋10”议程，旨在通过对WSIS十年进程的回顾，重新梳理治理领域的成果与问题，找到未来治理改革的重心与方向。
鉴于种种形势，有专家断言：“未来两年将成为重塑互联网治理版图的关键期”。国际互联网治理发展正处在新的历史契机。但在看到契机的同时，必须看到新契机带来的新挑战与新困难。
首先，各国“治理权”意识增强导致的国际协调难度增大。事实上，随着各国“治理权”意识的增强，在过去的十年里，国际互联网治理领域出现了很多不同国家和地区不同层级的互联网治理议程与论坛，这一方面虽然反映了各方对治理问题的重视，但另一方面也反映出各方试图通过自己的“议程设置”来提升话语权和影响力，从而导致治理议题的分散，治理资源与力量的分散。如英国自2011年发起的“伦敦议程”旨在将所谓“政策圈”带入治理进程，解决“规范网络空间国家关系的行为准则”；而同年12月在海牙成立的“自由在线联盟”，将网络自由与人权作为国际合作的首要议题等。综合各类治理平台，总体呈现热闹景象，但缺乏共同、具体的目标，缺乏就“关键问题”主动协调立场，达成共识，即便是有，往往也是重“宣誓”与“表态”，实际措施与成果有限。尤其是当前形势发展更加剧了这一态势。纵观巴西大会上各国推出的所谓国际治理“原则”、机制建设“路线图”和机构改革“时间表”，不难发现，基于不同国情考虑，不同的利益诉求与核心关键导致的理念冲突与政策分歧显而易见。
其次，治理阵营的新变动带来治理力量格局的新变数。首先，历史经验告诉我们，美欧间的“离心”倾向很有可能仍是“内部”分歧。欧洲各国的最终目标是最大程度地与美“分享治理权”，而非让其他国家，尤其是非西方国家“受惠”，他们之间仍易达成利益交换与妥协。正如WSIS进程中，欧洲各国最终立场的转变与妥协；其次，原有的发展中国家阵营或受到不同程度的冲击。如巴西政府，作为传统主权阵营，其近期与ICANN的频繁互动与强力作为，在某种程度上，也反映出其寻求新突破，寻找新“结盟”的倾向。可以预见，今后治理博弈形势将更加复杂多变。
此外，治理机制改革要取得实质突破仍面临巨大阻力。必须正视美国不可能坐视“大权旁落”的现实。所谓“放权”ICANN无非两种可能：一是“缓兵之计”，在缓解压力的同时，试探各方反应，再出手反制，确保其对ICANN全球化进程影响的最大化；二是“釜底抽薪”，ICANN说到底只是替美国政府管理网络资源的“承包商”，一旦ICANN全球化进程脱离美国掌控范围，尤其是无法确保美国核心利益，不排除其另寻“合同承包商”的可能。因此，如果ICANN全球化进程无法确保核心网络资源“受制于人”的问题得以根本解决，即使政府间治理平台得以搭建，国际社会各方仍缺乏必要的“筹码”与美国真正分享治理权。
因此，也有专家担忧，此次治理热潮很可能是一次“历史的循环”。这种担忧绝不是无中生有，如果熟悉国际互联网治理进程，此轮治理热潮很容易让人回想起十年前的WSIS进程，无论是从国际参与的规模与声势，还是从关键议题的设置，二者实际上是有着惊人的相似之处。实际上，当前所谓核心议题，尤其是关于“美国单独控制ICANN”的问题以及“国际机制框架的建设”问题，均是当年WSIS进程的遗留问题，这么多年没能得以解决充分说明其难度之大。如若这些关键问题仍无法取得实质突破，那么用米尔顿穆勒的话来说，那么此次治理热潮只能是另一个“继续确认并强化现状的伪革命。”事实上，备受瞩目的巴西大会或多或少印证了这一担忧。从巴西大会的成果来看，会前预想的突破并未发生，首先，此次会议推出的原则与政府主张“均无约束力”，旨在提供建设性参考；其次，《声明》中有关ICANN改革问题十分笼统而模糊，只停留在ICANN全球化进程应向各方开放，而未任何具体举措；另外，机制建设中各方职责问题，即治理中政府、私营部门与公民社会的定位与职责分工在WSIS事隔十年后，再次作为遗留问题被列入“需进一步探讨”的议题。
因此，在笔者看来，要想取得实质突破必须转变思维，以更加务实的视角推进治理改革。在原则性宣誓与共识性表态的同时，当务之急是要找到一个核心切入点，“以点带面”切实推进改革进程。当前形势下，ICANN全球化无疑就是一个很好的“点”。一方面ICANN全球化已是各国基本共识，这为进一步合作提供良好的前提条件；另一方面ICANN涉及最基本网络资源的分配与管理权，将其作为突破领域无疑最有可能形成各方合力，在推进进程中既能探索新的合作方式与机制，亦能形成良好的示范效应，为今后改革的进一步拓展奠定良好的基础。接下来，各方要做的就是应对ICANN全球化的具体实现途径，充分协调立场，达成共识。将工作重心从“切断ICANN与美政府关系”进一步向“打破美国对核心网络资源的实际垄断”推进，为进一步分享“治理权”争取必要的“筹码”。与此同时，还要就美可能的各种反制措施以及ICANN的发展前景，进行充分的交流，协调立场并商讨预案。
综上所述，当前国际互联网治理确实处在重要历史发展期，相较于十年前，互联网发展态势、各国理念认识与治理水平已发生巨大变化。而此轮治理热潮最终是会成为历史的循环还是历史的契机，完全取决于国际社会致力于“重塑”格局的各方力量能否吸取经验，采取更加务实的措施，找到突破口。这将成为此次发展契机成功转化为实质性突破的关键之所在。
