中国经济新常态的趋势性特征及政策取向
国家行政学院经济学教研部主任，教授，博士生导师 张占斌
习近平总书记在2014年5月考察河南时首次使用“新常态”这一概念，7月在党外人士座谈会上再提“新常态”，11月在APEC工商领导人峰会开幕式上首次全面阐释中国经济新常态，12月在中央经济工作会议上对经济新常态趋势性特征与重点任务做了更深入的阐述。这些重要论述、重大判断、重要部署，表明党对经济建设规律的把握更加成熟，对科学发展的认识更加自觉。中国经济新常态的提出，是立足时代的一项重大的理论创新，是新版的马克思主义政治经济学，是中国特色社会主义市场经济理论的新突破，带有战略性和全局性的历史意义。我们要科学研判经济运行新走势，准确认识经济新常态的趋势性特征，把握重大的发展机遇，妥善应对经济发展中面临的各种风险和困难，以全面深化改革促进创新发展，主动适应和积极引领中国经济新常态。
一、中国经济新常态的丰富内涵和趋势性特征
2014年11月在APEC工商领导人峰会开幕式上，习近平主席指出：“中国经济呈现出新常态，有几个主要特点。一是从高速增长转为中高速增长。二是经济结构不断优化升级，第三产业、消费需求逐步成为主体，城乡区域差距逐步缩小，居民收入占比上升，发展成果惠及更广大民众。三是从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。”在12月中央经济工作会议上，习近平总书记又从9个方面论述了“新常态”的趋势性变化，强调我国经济正在向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化，经济发展进入新常态。我们的学习理解认为，习近平总书记提出经济新常态，很大程度上是想说明：经过改革开放30多年的伟大奋斗，我国已经站在了一个新发展阶段的历史起点上了，是个经济大国了，已经是一个有影响的经济大国了。但是，放眼世界来看，还不是真正的世界经济强国，实现中华民族复兴的中国梦，还有很长的路要走。我们要跨越中等收入陷阱，就不能停留在经济大国的认识水平和发展水平。我们需要科学认识中国经济新常态的趋势特征，有强烈的问题意识，敢于担当，勇于突破，靠改革和创新着力解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题，开启从经济大国走向经济强国的新征程。
习近平总书记强调的中国经济新常态，是高瞻远瞩的全局性、方向性、战略性的判断，揭示了中国经济潜在增长率的新变化，研判了未来经济发展的新趋势，体现了对国内外宏观经济形势新变化的深谋远虑，表达了对经济增长速度放缓和质量效益提高的深切关注。如果用一句话来解释，那就是“经济结构的全方位优化升级”。如果再展开一些，则具体包括经济增长速度转换、经济发展方式转变、经济增长动力变化、资源配置方式转换、产业结构调整转型、经济福祉包容共享等在内的丰富内涵和重要特征。认识新常态，适应新常态，引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。
一是增长速度由超高速高速向中高速转换。这是经济新常态的表象特征。改革开放30多年来，我国经济年均增长率保持了接近两位数的超高速和高速增长。2008年受国际金融危机影响经济增长速度有所放缓，而2012年和2013年的经济增速进一步回落到77%。根据国家统计局最新的季度统计数据，预计2014年的增长率在74%，经济增速进一步呈现放缓态势。为什么放缓？从国际经验看，经济增速的适度回落是一个国家或地区达到中等收入水平之后的普遍规律，比如，“二战”后的日本、韩国、德国等一些经济追赶型和工业化崛起型国家，在经历了20世纪六七十年代的持续高速增长之后，皆普遍地出现了经济增速回落的情形。从国际情况看，自2008年的国际金融危机以来，全球经济呈现出“总量需求缓慢增长、经济结构深度调整”的明显特征，尤其是发达国家的经济增长普遍乏力，使得我国的外部需求出现常态性萎缩。从国内情况看，我国经历了30多年高强度大规模开发建设后，能源、资源、环境的制约影响越来越明显，过度依靠要素驱动和投资驱动的经济高速增长模式已难以为继，经济发展面临瓶颈，转型升级迫在眉睫。总的来看，由于中国经济潜在增长率的变化，经济增速放缓是趋势性的，但这并不意味着经济质量和效益的降低。这恰恰是“调速不减势、量增质更优”的发展机遇。由于我国经济有巨大韧性、潜力和回旋余地，在我国真实的城镇化率未达到峰值以前，保持中高速增长是可以期待的。我们要对经济速度的“换挡期”变化保持战略定力，用“平常心”对待中高速增长新常态。
二是发展方式从规模速度型粗放增长向质量效率型集约增长转换。这是经济新常态的基本要求。改革开放30多年来，我国经济发展突飞猛进，取得了举世瞩目的成就。但重规模、重速度导致的发展不平衡、不协调、不可持续等问题也非常突出。“跑马圈地、占山为王”的粗放式增长极为普遍，黑色的GDP、带血的GDP困扰我们多年，市场竞争主要靠数量扩张和价格的无序竞争，环境承载能力已经达到或接近上限，“十面霾伏”频频给我们敲响警钟。投资和消费关系不匹配，城乡区域发展不协调，就业总量压力和结构性矛盾并存，收入分配问题突出，等等。随着我国消费需求由模仿型排浪式特征向个性化多样化特征转变、出口由单纯的低成本快速扩张向高水平引进来大规模走出去并重转变、生产要素相对优势由传统人口红利优势向人力资本质量和技术进步优势转变，要求我们必须转变经济发展方式，打造中国经济升级版。要在改进官员考核手段、提高经济质量和效益，在质量型差异化的市场竞争、推进绿色和可持续发展、更加注重保障和改善民生等方面发力，努力提升“中国质量”，实现经济发展方式向质量效率型集约增长转变。
三是产业结构由中低端水平向中高端水平转换。这是经济新常态的主攻方向。长期以来，我国产业发展方式较为粗放，高投入、高消耗、低产出的产业占据很大比重，产业结构主要位于全球价值链的中低端，比较利益不高，存在着科技创新能力不足，科技与产业的融合力度不够、产业竞争力不强、核心技术受制于他人等诸多问题。30多年的衬衫、拖鞋、玩具经济已经疲惫不堪，钢铁、水泥、玻璃经济已经到了峰值。现在看，由于我国传统产业供给能力大幅超出需求，传统人口红利在逐步减少，“刘易斯拐点”正在加速到来。产业结构必须从增量扩张为主转向调整存量、做优增量优化升级，企业兼并重组、生产相对集中不可避免。伴随着经济增速下调，各类隐性风险逐步显性化，客观上要求我们主动放慢经济增长速度，为产业结构转型升级预留出充足的空间。2013年的统计数据表明，我国第三产业增加值占GDP比重达461%，首次超过第二产业，2014年上半年，这一比例业已攀升至466%。同时，新兴产业、服务业、小微企业作用更加凸显，生产小型化、智能化、专业化、个性化逐步成为产业组织的新特征，这些趋势性变化显现了结构优化迹象。经济新常态下，需要进一步大力推动战略性新兴产业、先进制造业等产业的发展，优先发展生产性和生活性服务业，通过逐步化解产能过剩风险等举措，提升我国产业在全球价值链中的地位，努力走出“微笑曲线”的底端，奋力打造“中国效益”。
四是增长动力由要素驱动投资驱动向创新驱动转换。这是经济新常态的核心内涵。当前，我国经济发展中的石油、天然气等重要矿产资源的对外依存度在不断提高，传统的人口红利在逐步消失，要素的边际供给增量显然已难以支撑传统的经济高速发展路子。过去劳动力成本低是最大优势，现在人口老龄化日趋发展，农业富余劳动力减少，要素的规模驱动力减弱，经济增长将更多依靠人力资本质量和技术进步，必须让创新成为驱动发展新引擎。面对世界科技创新和产业革命的新一轮浪潮，存在着我国与其他国家抢占山头和制高点的问题。在巨大的压力下，中国企业主动转型、加强创新的意愿在明显加强，经济增长的动力正逐渐转入创新驱动新常态。课题组的研究表明，2013年我国全要素生产率水平是1978年的近3倍，综合来分析，这是由体制改革、技术进步、结构优化等一系列因素综合作用的结果。值得指出的是，随着第三次工业革命迎面而来，马云创造了阿里巴巴的奇迹，这样的例子将来还会有更多出现在世人面前，一些新技术、新产品、新业态、新商业模式的投资机会将会大量涌现，这无疑将会成为经济发展新的动力和增长点。
五是资源配置由市场起基础性作用向起决定性作用转换。这是经济新常态的机制保障。改革开放以来，我们坚持市场导向的改革方向，突破了计划经济体制。1992年党的十四大提出实行社会主义市场经济体制。从以往20多年的实践看，我国的经济体制基本上是政府主导的不完善的市场经济，成绩不小，但问题也不少，比如，资源配置的明显不合理、出现不少胡雪岩式的“红顶商人”，经济领域严重腐败频发等。党的十八届三中全会《决定》提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，十八届四中全会提出“社会主义市场经济本质上是法治经济”，表明了党对市场经济规律的认识达到了新的高度。在市场起决定性作用的新常态下，我们要尊重市场、理解市场，政府不搞强刺激大放水，主要通过转变职能、简政放权、减税让利、鼓励创业、支持创新，加快形成统一透明有序规范的市场环境，将资源配置的决定权限交给市场，通过市场方式解决好以高杠杆和泡沫化为主要特征的各类风险，既要全面化解产能过剩，也要通过发挥市场机制作用探索未来产业发展方向，不断增强经济内生动力，并通过合理运用区间调控、定向调控和结构性改革等方式来完善市场机制，弥补“市场失灵”，更好发挥政府作用。
六是经济福祉由非均衡型向包容共享型转换。这是经济新常态的发展结果。“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”改革开放以来，城乡人民收入增加，人民生活有了很大的改善。但是，由于政府调控不力、市场体制不完善，导致收入分配差距较大，经济利益的分配仍然存在着许多问题。如何释放改革红利，让城乡人民分享经济发展的成果，极为重要。要坚持守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论的基本思路，多些雪中送炭，更加注重保障基本民生，更加关注低收入群众生活。随着我国新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化的协调发展，新农村建设的加快推进，城乡关系也出现新气象，城乡二元结构正加快向一元结构转型，城乡要素平等交换和公共资源均衡配置呈现出良性循环的态势，以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系正在加速形成。国家统计局的数据表明，近几年来，我国农村居民收入增速明显快于城镇居民，城乡收入差距正在逐步缩小。同时，居民收入占国民收入比重亦有所提高，收入分配制度改革正在朝着积极的方向发展。此外，区域增长格局与协调发展也在发生重大而可喜的变化，“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带等新的区域发展战略正在加紧制定和推进中。新常态下，我们要更加注重满足人民群众需要，更加关注低收入群众生活，更加注重协同发展，更加重视社会大局稳定，使经济福祉逐步走向包容共享型将是长期趋势。
二、我国宏观经济政策的基本取向和预期目标
经济新常态下，我国经济发展所面临的风险和挑战并不是减少了，而是增多了。整体上看，经济发展进入新常态，没有改变我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期的判断，改变的是重要战略机遇期的内涵和条件；没有改变我国经济发展总体向好的基本面，改变的是经济发展方式和经济结构。当前和未来一段时期，随着世界多极化、经济全球化趋势的深入发展，国际大环境总体对我国经济发展有利，和平与发展仍是时代主题。但国际关系仍然错综复杂，大国与大国之间的博弈，发达国家与发展中国家之间的较量等等，这些外部风险和挑战同样不可小觑。
从短期看，2015年世界经济预期仍将保持周期性温和复苏态势。IMF和世界银行先后在2014年年中下调年度全球经济增长预期的同时，并没有调低2015年的增长预期，他们预测2015年全球经济增长将达到4%。但世界经济复苏则呈现明显的曲折分化特征。美国经济复苏形势有所好转，就业、房地产等主要指标继续改善，消费者信心走高。欧日经济持续徘徊。欧元区受德法意等大国的拖累，复苏进程再度搁浅，通缩压力不断上升。日本“安倍经济学”和“311大地震”后的灾后重建，使日本经济出现了短期性复苏，但长期动力不足和政策效应递减，经济增长的前景不容乐观。新兴经济体集体进入减速调整期，增长放缓势头总体仍在延续，部分国家存在滞涨风险，结构性矛盾依然存在。
从中长期看，我们面临两大挑战和机遇。一是世界经济游戏规则正面临深刻调整。以美国为首的发达国家积极推进ＴＰＰ、ＴＴＩＰ，以美联储为中心的六国实行货币互换，对我国深度融入全球经济和产业分工带来新挑战。二是世界正在酝酿新的科技革命和产业变革。新的技术和新的商业模式的应用以及新的投资机会的出现，对传统产业往往具有颠覆性甚至是毁灭性冲击，可能会直接破坏现有的产业体系。当然，这对新常态下的中国经济而言，既是挑战，也是机遇。
我们的判断是，2015年全球经济增长好于2014年是大概率，但仍然存在诸多的不确定性和不稳定性。基于以上的分析和认识，在新的发展阶段，确定短期和长期发展目标，有三个方面需要重点考虑：
一是发展是硬道理，发展需要保持合理的速度。要看到我们的人均GDP还不高，在世界上排在90位(含地区)以后。我们要牢记中国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段这个最大的国情，必须坚持党的基本路线不动摇，坚持以经济建设为中心，把发展作为我们党执政兴国的第一要务。从根本上讲，发展仍然是解决我国所有问题的关键，对此我们不能有丝毫动摇。发展需要一定的速度，这个速度是实现社会比较充分就业所需要的速度，是不带来严重后遗症、经济增长质量较高的速度，是符合经济规律、自然规律和社会规律的速度。
二是抓住创新转型这条主线，提质增效。要实现可持续的中高速增长、可实现的中高端目标，必须依靠创新驱动转型升级。创新是转型升级的最大动力源泉，这里的“创新”不仅仅是指科技创新，它还涉及发展理念的变革、模式的转型、路径的更新、体制的改变、制度的出新，是一种综合性、系统性、战略性的转变。在从经济大国向经济强国迈进发展的新阶段，只有加快创新转型，才能实现长期的中高速增长，并向经济发展的中高端水平迈进。
三是坚持有为有力原则，实现好的新常态。新常态是一种新境界、新趋势、新方向，好的新常态，不是一种自然、必然的状态，它是一种可能最好的状态，如果不去努力，躺着睡大觉、期盼天上掉馅饼，不解决经济结构中出现的各种问题，好的新常态是得不到的。我们必须积极有为，勇于担当，埋头苦干，才能“稳中求进”，才能“稳中有进”。当下，要采取措施，解决一些地方官员不作为的突出问题。
在此宏观政策的基本取向下，关于2015年的经济目标，有以下几点看法：
(一)关于经济总量目标。我们的研究认为，将2015年预期经济增长目标定在７%左右，是比较合适的。理由有以下几条：(１)根据党的十八大提出的到2020年经济规模比2010年翻一番的要求，测算表明，年均增速只要达到72%就能完成这一目标，而2011年到2014年这过去的10年，我国GDP年均增速预计能达到81%。也就是说，未来6年年均增速只要不低于66%，就能实际上述目标。当然，７%左右的目标与“十二五”规划的增长目标也是相一致。(２)随着我国经济规模的扩大，经济结构的深度调整，这些变化已对就业总量的增长形成强有力的支撑作用，７%左右的增长所带来的实际就业增量比10年前10%以上的增长率还要多，特别是服务业的快速发展对就业增长促进作用越来越大。(３)与实际经济增长率的调整相比，我们对经济增长目标调整仍然是缓慢的或温和的。改革开放以来的三十多年，我国GDP年均增长达到99%，最近三年平均为77%，降幅为22个百分点。但是，经济目标仅仅只调整了05个百分点，从8%左右降至75%左右，若再调低到7%左右，加总起来也仅调整1个百分点。从近几年的实际情况看，社会对经济增速适度放缓的压力承受能力在增强，并不会带来对经济社会大的冲击。(４)将经济增长目标适度下调，可以适度减轻稳增长压力，为调结构、促改革、惠民生、防风险留出更大的空间。
(二)关于其他经济目标。城镇新增就业目标在1000万人以上，与2014年基本持平。保持城乡居民收入增长与经济增长基本同步。CPI增长目标定在30%左右，较2014年有温和提高，这也是防止通货紧缩的需要。同时，有必要确定三大需求的合理增长目标：投资增长15%以上，社会消费品零售总额增长12－13%左右，广义货币供应量增长13%左右，出口增长７%左右。
三、以全面深化改革创新适应
并引领经济新常态2015年是“十二五”规划的最后一年，做好2015年的经济工作能为完成“十二五”规划目标和为“十三五”开局奠定坚实基础。新常态下的2015年，既是全面深化改革攻坚的关键一年，也是主动适应经济新常态的起步之年,气可鼓而不可泄，要巩固改革良好势头，再接再厉、趁热打铁、乘势而上，推动全面深化改革不断取得新成效。结合中央经济工作会议的精神，对2015年的经济工作有以下总体思路上的思考：
(一)优化政策，保持经济中高速发展。中央经济工作会议将“努力保持经济稳定增长”作为2015年经济工作主要任务的第一条，足见“保增长”的重要性。应当说，以优化政策为抓手，推动经济平稳增长，无论是财政政策，还是金融政策都有很大的优化空间。要用好用活财政金融产业政策，支持实体经济稳步发展。要坚持稳增长靠宏观调控创新、靠改革激发增长活力，这一已被证明行之有效的思路。要进一步优化和完善区间调控和定向调控政策。宏观调控具有较强的动态性，更注重解决长期的稳增长问题，目标既是保持经济运行不滑出合理区间，又通过激活力、优结构、释放长期发展潜力，来增强经济发展的可持续性。可考虑结合三架马车的情况以及行业和区域的变化情况，在重大基础设施、中西部铁路、城际铁路、水利工程、安居工程、城市交通、地下管网、节能环保等方面定向发力。
(二)促进改革，增强经济发展内生动力。中央经济工作会议提出，要加快行政审批、投资、价格、垄断行业、特许经营、政府购买服务、资本市场、民营银行准入、对外投资等领域改革，使改革举措有效转化成发展动力。在进一步深化和巩固以简政放权、放管结合的同时，要全面推进和落实财税体制改革、户籍制度改革、国企改革和要素市场化等改革，努力实现改革的重大突破。建议国务院在取消和下放审批事项的进程中，尤其要重点清理取消能源、医疗、医药等领域不必要的生产经营准入限制、行业管理等规定，进一步完善政府核准的投资项目目录，在合适时机可采取投资项目的负面清单管理模式。要进一步规范企业投资前置审批及中介服务环节，逐步建立健全事中、事后监管机制。创新重点领域投融资方式与机制，进一步健全市政基础设施、水利工程等领域的投资运营机制。加快推进利率、汇率和资源品价格等市场化改革。加快推进机关事业单位养老保险制度和工资改革。
(三)调整结构，创造中国经济竞争优势。结构性改革是今后改革的重头戏，也是考验我国经济能不能转型升级的关键。中央经济工作会议提出要“积极发现培育新增长点”，这需要结构性改革来推进。需要在需求结构、投资结构、城乡结构、区域结构、产业结构、分配结构等方面发力。这里有几点需要注意：一是要着力培育新的经济增长点。既包括培育新的消费增长点，也包括形成新的区域增长极。二是要努力优化投资结构。深化国企改革，进一步放宽市场准入，落实促进民间投资的各项政策措施，为激发民间投资的活力营造公平的投资环境。加快制定跨五年规划的棚户区改造、铁路、水利、能源和生态环保等长期重大工程建设。三是要积极推进科技创新和体制创新，要继续大力支持已形成一定新的优势产业，如高铁、核电、光伏、造船和支线飞机等继续做大做强，努力发展“强国产业”、“强国技术”。对产能过剩问题，也要有扶有压，既要坚决地淘汰落后的产能，也要积极消化先进的过剩产能，还要结合国际合作适度转移。四是推进以人为核心的新型城镇化建设，主要是落实好新型城镇化发展规划，关键是解决好“三个一个亿”问题。靠新型城镇化的健康发展，来不断优化经济发展空间格局。五是加快和提升服务业发展水平。扩大服务业的对内对外开放，进一步完善促进服务业快速发展的实施细则，强化服务业发展的战略性安排。
(四)改善民生，促进中国经济包容式发展。坚持守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论的基本思路，多些雪中送炭，更加注重保障基本民生，更加关注低收入群众生活，更加重视社会大局稳定。我国的基础产业，有的如农业这样的弱势产业，有的如公共基础设施等产业普遍存在投资大、盈利水平低、欠帐太多的问题。加强这些短板建设，使短板变长，中国长期稳定发展的可持续性就得以提高。一些民生短板补上，如加强基本社会保障，则有利于扩大消费，增强发展后劲。还有一些民生加强了，如教育和医疗，可以提高人力资源的素质，是推动创新驱动战略的重要条件。要继续加大对“三农”的政策支持力度，精准扶贫。要按照中央经济工作会议的战略部署，加快转变农业发展方式。进一步改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件，支持社会资本、社会力量兴办教育。加快推进收入分配制度改革，努力形成公开、透明、有序的收入分配格局。要进一步加强生态文明建设，加强生态保护和污染治理，特别是要大力气治理雾霾，努力使“APEC蓝”成为一种常态。
(五)防范风险，增强经济稳步发展的信心。2015年可能是各种风险更为集中显现的一年，要注意及时防范和化解风险，避免发生区域性和系统性风险。把经济增长稳定在合理区间是最大的防风险。要善于运用底线思维的方法，凡事从坏处准备，努力争取最好的结果，做到有备无患、遇事不慌，牢牢把握主动权。坚持底线思维，是我们应对当前错综复杂形势的科学方法，更是适应经济新常态的治理理念。我们要适应经济新常态、主动有为，就要对经济新常态阶段各种潜在的经济社会风险如房地产风险、地方政府债务风险、金融风险等保持清醒的认识，更好地发挥底线思维的科学预见作用，增强忧患意识和风险意识，未雨绸缪、积极应对经济社会可能出现的各种风险挑战。其中最需要高度警惕的是，随着房地产市场的持续调整，将使地方融资平台和金融机构的隐性风险显性化，要保持定力，有足够的耐心和细心，需要分类施策，通过延长处理时间，积极化解。
(六)精心谋划，着眼中国经济健康持续发展。2015年是规划之年，且“十三五”规划具有“承上起下”的重要作用。“十三五”规划既是一个全面深化改革的规划，也是一个全面实施转型发展战略的规划，以此推进我国体制转型和发展转型目标的实现。“十三五”时期既是实现第一个100年目标的冲刺阶段，也能为实现第二个100年目标奠定坚实的基础。要认真研究我国处于经济新常态的新发展阶段所面临的国内外环境变化，准确把握我国经济社会发展的中长期趋势和存在的关键问题，围绕着全面深化改革，全面建成小康社会，对未来五年甚至更长期的发展进行战略谋划。可重点围绕努力跨过“中等收入陷阱”，打造中国经济升级版，从经济大国走向经济强国等战略目标，进行超前的战略安排和制度设计。
