国家治理法治化的底线、原则和四大误区
国家行政学院法学部主任 胡建淼
一
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这表明，党中央将推进国家治理现代化确立为中国全面深化改革的总目标。
推进国家治理现代化，是完善和发展中国特色社会主义制度的主要内容和主要落脚点。这一全新政治理念的提出，极大地丰富、完善和发展了中国特色社会主义制度目标的内涵和要求，是我们党对马克思主义国家理论的重大创新，对于中国未来的政治发展乃至整个中国的社会主义现代化事业来说，具有重大而深远的理论意义和实践意义。
提出和推进“国家治理现代化”，是继“四个现代化”（即实现工业、农业、国防和科学技术现代化）之后，我们党提出的又一个“现代化”战略目标。上世纪的现代化和本世纪的现代化构成了中国特色社会主义现代化的完整体系，它们不可分割，相辅相成。如果说上世纪提出的“四个现代化”是解决“硬件”现代化问题，那么，本世纪提出的推进“国家治理体系和治理能力的现代化”，则是解决“软件”现代化问题。如果没有国家治理的现代化，我们就不足以保持工业、农业、国防和科学技术的现代化。
推进国家治理现代化，是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求。它表明了我们党对社会政治发展规律有了全新的认识，标志着我们党从一个革命党真正转变为执政党。治理是管理的高级形式。我们党领导人民从管理走向治理，符合人类的历史发展规律，更是以中国具体国情为基础的中国特色社会主义发展的内在要求。
地球上出现了人才有社会，社会发展到一定的阶段便出现了国家。学术界一般认为,古猿转变为人类始祖的时间在700万年前，人类的起源，至少可以追溯到440万年前。人类的共同生活，需要协作，自然形成了经历母系氏族和父系氏族等主要形态的社会。社会需要协调关系、裁决纠纷、抵抗外来侵略，人类便组建了政府和国家。国家形成后，它自然担当起管理个人和社会的职责，成为社会管理的主要角色。
国家形成以后，它对社会的管理大体经历了军事阶段、建设阶段和管理阶段，而治理是管理的高级形态。虽然各国的历史和国情千差万别，但从军事阶段、建设阶段、管理阶段，直至走向治理形态，乃是人类的自身管理从自在到自为、从低级到高级、从恶治到善治、从原始到现代的文明进步轨迹。
在军事阶段，国家不同政治主体和军事力量以夺取政权为主要任务，整个国家和社会实行军事化管理，对国家的管理以军事思维和军事手段为主要模式，各类管理工作大多被演化为“战役”。政权取得并稳定之后，国家都会进入以解决国民温饱、促进经济发展为主要任务的建设阶段。在这个阶段，国家的管理都以经济发展为主轴，以军事思维和军事手段为主导的管理模式悄然淡出，取而代之的则是工程思维和工程方法，国家的各类管理和任务常常被外化为“项目”和“工程”。国家解决了国民的温饱，并且经济发展到一定的程度，社会成员便从经济上、生活上的需求转向精神上和政治上的需求，社会管理的重心从物质层面转向精神层面，从而标志着国家进入到管理阶段。这一阶段，国家的工作虽然还不能放弃经济建设，但以平衡各社会成员的利益关系和利益需求为重任，法治思维和法治方式将被重视并日益发挥重要作用。在军事阶段，我们看到的是到处是“战场”；在建设阶段，我们看到的是到处是“工地”，尘土飞扬；在管理阶段，“这里的黎明静悄悄”……一切都稳定下来了。
国家的管理成熟到一定的程度，便转化为“治理”。治理是管理的高级形态和高级形式，它与管理的最大区别是，主体上从甲乙双方的管理方与被管理方转变为共同的管理主体，手段上从以强制命令为主导转变为以合作和协商为主导，法治思维和法治方式将被真正确立。
当下的中国总体上是处于从建设阶段向管理阶段的过渡期，党中央提出国家治理现代化，是向我们的管理工作提出了更高的要求。如果能在军事阶段提前讲建设，能在建设阶段提前讲管理，能在管理阶段提前讲治理，可以使我们少走弯路。
我国经济发展很快，但管理滞后。管理上的碎片化、非常态化，人治色彩，短期行为、部门主义和地方主义……这些国家管理上的低弱表现，如果不予解决，势必影响中国梦的实现。推进国家治理体系和治理能力的现代化，已成为我们党和政府的一项迫切任务。
党中央确立的“两个一百年”目标是实现中国梦的标志和内容。2013年12月31日，习近平在2014年新年贺词中说：“我们推进改革的根本目的，是要让国家变得更加富强、让社会变得更加公平正义、让人民生活得更加美好。”只有推进国家治理的现代化，才能推进和实现中国梦，才能真正达到全面深化改革的目的。
二
国家治理是一个事关国家功能的“政治”范畴。美国19世纪的政治学家弗兰克·古德诺在其《政治与行政》一书中，将国家功能划分为两种，一种是国家意志的表达，另一种是国家意志的执行；前者就是政治，后者就是行政。在这一分类中，国家治理主要是指“行政”的范畴。而在中国，作为国家功能的“政治”，常被作为两个概念的结合体来解读。孙中山认为“政治”本身就由“政”与“治”组成，“政是众人之事，治是管理众人之事。”他还认为，“政治”中的“政”是“政权”，“治”是“治权”；政治就由政权与治权组成。政权解决国家权力的归属，治权解决国家权力的运行。为解决政权问题，他设计国民代表大会选举国家领导人，为解决治权问题，他主张设立五院（立法院、行政院、司法院、考试院、监察院）。
我们对孙中山的“五权宪法”不作评说，但认为将“政治”划分为“政权”与“治权”不是没有道理。在这一划分中，国家治理应当属于治权范畴。在中国，政权表现为“坚持党的领导”和“人民当家作主”，这两条是不可动摇的根本原则，不存在改革的问题。而党如何改进领导方式，国家机关如何运行职权，这是“治权”问题，这方面还有很大的提升空间。如果我们读懂了国家治理是一个“治权”而不是“政权”范畴，那么我们才算读懂了党的十八届三中全会。
国家治理是在扬弃国家统治和国家管理基础上形成的，是现代国家所特有的一个概念。它是指国家各类组织和社会各类成员自主协同规范社会关系的活动状态。国家治理包括国家治理体系和治理能力。前者指主体结构，后者指行为结构。国家治理体系，作为一个制度体系，包括了政党制度、立法制度、行政制度、司法制度、军事制度、社会制度等各类制度，旨在处理政党与国家、国家与社会、政府与市场、公权与私权、中央与地方等各种关系。国家治理能力，则是指在一定制度体系之下，有关主体共同协调社会关系，管理经济社会事务的能力，它表现为行为理念、行为模式和行为方法。国家治理体系的现代化，为国家治理能力的现代化奠定制度基础；国家治理能力的现代化，又为现代国家治理体系的运行目标提供现实支持。
现代化是指人类以现阶段为基础，努力形成符合人类更高级的发展方向的社会制度和文化制度及状态。根据马格纳雷拉的定义，现代化是发展中的社会为了获得发达的工业社会所具有的一些特点，而经历的文化与社会变迁的，包容一切的全球性过程。
国家治理的现代化，主要表现为政治上的民主化，经济上的市场化和文化上的多元化。政治上的民主化是为了保持“人民性”，“要防止人民形式上有权实际无权”；经济上的市场化是为了阻却“垄断性”，激发市场主体的活力；文化上的“多元化”旨在解决人类文化的“融合性”，让我们大胆地接受人类的文明成果，超越现有文明成果，再造人类文明的新成果。为了实现政治上的民主化、经济上的市场化和文化上的多元化，我们又必须坚持科学化、法治化和文明化。科学化要求我们尊重“客观性”，尊重客观规律；法治化要求我们坚守“公正性”，“让社会变得更加公平正义”，特别要“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”；文明化要求我们在管理中体现“人性”，尊重人权，坚持以人为本、文明执法和人性执法，彰显真善美，实现善治。
三
国家治理的现代化，包含了国家治理的民主化、市场化、多元化、科学化、法治化和文明化，而在这“六化”之中，法治化是国家治理现代化的主要内容，是衡量国家治理现代化的主要标准，因而法治化是实现国家治理现代化的关键。法治化与国家治理现代化具有同步性。国家治理现代化的过程本身就是法治化的过程。一个远离法治的国家，绝对不是一个治理现代化的国家。
法治与民主。民主可以划分为“政权”层面上的民主与“治权”层面上的民主。就前一层面而言，民主是法治的基础，在专制土壤上不会有真正的法治；就后一层面而言，法治恰恰是民主的基础，没有法治的民主将会是混乱的民主。所以，法治必须为民主铺路。
法治与市场。市场经济是法治经济，这是不争的定律。没有法治不可能有真正的市场经济。市场与法治拥有重合的灵魂。契约与诚信，这既是市场经济的纽带，更是法治的精神。法为市场设定了规则，使得市场主体的设立和市场活动的交易在法定轨道中有序进行；法又为违规经营者设定了责任，赋予受害一方据此向违法者主张侵权责任和违约责任，同时为执法机关对市场的监管和对违法者的责任追究提供了依据、设定了职责。法治让投资者的权益得到保障，不用担心“招商引资、关门打狗”。特别在政府与市场的关系上，严格奉行市场主体“法无禁止即可为”、政府“法无授权不可为”，并阻却政府既当运动员又当裁判员。只有法治才让市场变成市场，将市场还给市场。
法治与文化。文化是人类通过劳动而创造形成的器物、制度和观念等总和。文化是人类的共同财富。一个国家一个民族如果不愿了解、不愿学习、不愿接受一种新的文化，那就不可能成为一个先进的国家和民族。人类的文化有它的共性，也有它的差异。人类在共性中寻找差异，在差异中追求趋同。人类文化永远在共性与个性的矛盾关系中演进。法治为多元的文化设置共同体，相互依存，和谐发展。
法治与科学。科学化是国家治理现代化的要求和标志之一。不符合人类社会发展规律的制度终将被淘汰，不尊重客观规律的一切做法终将受到自然和社会的惩罚。没有法治，科学就无法正常地成长。没有法治的环境，科学曾被定为犯罪，中世纪的伽利略在宗教裁判所面前无法逃脱这一厄运。没有法治的环境，就没有真正的科学决策。没有法定的决策规则，决策就很难以科学为标准，只能以领导人个人意见为标杆。
法治与文明。文明化同样是国家治理现代化的要求和标志之一。文明化体现“人性”，尊重人权。文明是善治的内涵。法治是文明的载体。文明通过法治得以彰显并渗透到我们生活的方方面面。不通过法治引导和固化文明，人类会在愚昧、野蛮、暴力中徘徊，远离真善美。法治引导文明、表达文明、保障文明成果。走向法治等于走向善治，走向法治才能走向善治。
四
要真正认识国家治理现代化的关键在于法治化，还有赖于真正认识法治，从而真正重视法治。法治不仅仅是依法办事的问题，也不仅仅是防止违法犯罪问题。这些都是狭义上的法治解释。法治是一种制度，是一种理念，是一种状态，是一种境界。法治应当成为人们的一种信仰和生活方式。
法治是公正之治。法治的价值核心是公平正义。没有法治，社会就无法走向公平正义。没有正义的社会，将是怨气四溢的社会。法治化主要是让法治精神渗透到我们的管理中去，“让社会变得更加公平正义”。法治化是让“公平正义”的价值核心外化为管理制度和管理方法。
法治是规则之治。一个国家没有预设、明确、稳定的规则，人们对自己的行为后果就没有预期性，从而导致无序，同时使人们无安全感。无规矩不成方圆。凡事要立法先行，立法先导，法不溯及既往。要从会议先导、领导人讲话先导、行政文件先导向立法先导转变。要学会先铺铁轨后开火车，而不是相反。没有规则比没有理想的规则更可怕。哪怕有一项不成熟的规则也比没有规则要好。
法治是程序之治。任何主体的行为都是通过一定的程序完成的。世界上不存在程序以外的实体，同样也不存在无实体内容的程序。只讲实体不讲程序是不符合法治精神的。要坚持程序法定，坚持程序的正当性。让正当程序与法定程序高度统一。正当程序的基本要求是：重大决定要经过听证；不利决定要事先告知，听取当事人意见；不得偏私，不得自己做自己的法官；裁决纠纷不能终裁不终，等等。没有正当程序的国家不可能是法治国家。
在法治状态下，一个国家已建成了完备的法制，明确、稳定的规则已普遍预设，人们可以预期自己的行为后果。法治让人不想犯错时无法犯错，因为法治为你设置了严密的轨道，你沿着规定的通道无法上错航班。
在法治状态下，这个国家真正能做到了“法比天大”，宪法和法律成为所有人唯一而最高的“上司”。这个时候，讲法治就是讲政治，坚持法治就是坚持党性，法治真正成了人们的信仰。
在法治状态下，权力被关进制度的笼子，受到有效监督。法律面前人人平等。任何人不用担心因反对领导而成为“现行反革命”，一个检察官执意依法追诉领导人而不会被调离岗位或者免职。
在法治状态下，公权与私权才有清晰的界线，政府坚守“公权力法不授权便无权，私权利法不禁止便自由”，政府不会自己既做运动员又做裁判员。
在法治状态下，行政诉讼不会变成畸形，民才可以大胆告官，而不至于出现庭上“被告抓原告”。行政诉讼立案难、判决难、执行难彻底得到解决。
在法治状态下，受契约和诚信精神的照耀，投资者不用担心政府会事后毁约，外商不用担心“招商引资、关门打狗”，不用担心投资款成为“肉包子打狗，有去无回”。
在法治状态下，决策进入法定轨道，国家才能真正实现决策的科学化、民主化，有效避免个别领导的主观决策。类似“人民公社大食堂”、“全民大炼钢铁”等荒唐决策不会重演，任何人再要发动一场“文化大革命”或者“类似的文化大革命”已不再可能。
在法治状态下，公民的合法权利得到切实保障，人权得到切实尊重。没有法律依据，不经过司法机关的决定，任何人不受任何形式的关押。不允许有司法以外的司法。以所谓的“教育措施”代替事实上的处罚措施，以所谓的“学习班”代替事实上的非法限制人身自由，这种现象不再存在。
在法治状态下，每个人的住宅权受到切实保护。你哪怕住在一间四面漏风的小茅房内，“风可进，雨可进，千军万马的铁蹄不得进”。不经严格的法律程序，任何执法机关、任何执法人员都无权检查和搜查你的住宅。
在法治状态下，言论自由得到保障。在观点对立的双方，你会对反对者说，“我反对你的观点，但我誓死捍卫你讲话的权利”。这种环境下，人人都敢于讲真话，人人都会讲真话。
在法治状态下，律师的地位和权利得到法律保障，他们可以大胆地为任何被告辩护，而不用担心法律以外的风险。
在法治状态下，全民守法确已变成现实。公民有理无理都依赖法律途径解决，“凡事靠闹”，“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的现象已不复存在。不再有人强闯红灯，不再有人规避法律……
五
实现国家治理的法治化，我们有太多的事情要做。
首先要认识到位。我们一方面欣慰地看到，中国的法治在短短的三十几年来取得了伟大成效，另一方面必须遗憾地承认个别地方还存在着：法治一方面讲得越来越响，另一方面做得越来越差，甚至以法治的口号推进人治。法治做得不到位，是因为态度不到位；态度不到位，是因为认识不到位。
其次要态度到位。要真正奉行法治，信仰法治。不要嘴上讲法治，行为搞人治；不要对人讲法治，对己讲人治。不要将法治庸俗化，从依法治国、依法治省、依法治市、依法治县、依法治乡，直至依法治家；从依法治路、依法治水、依法治税、依法治土地，直至依法打狗（打野狗）……不要用法治形式主义代替法治实质主义。我们要善待法治！
再次要理论到位。我们要从思想理论上厘清三关系：一是法治与改革。改革也必须在法治轨道内进行，改革必须于法有据；二是法治与效率。法治是最有效的治理方式，以“花钱买平安”，或者侵犯人权的“高压手段”无法实现长治久安；三是法治与德治。坚持法治与德治并举，它们相互补充，互不排斥，但法治无法替代德治，同样德治也无法代替法治，即便人人都是雷锋也需要法治，因为好人做好事也需要规则。
我们在行为上要坚守一个底线两个原则。要守住合法性底线，凡事从是否合法出发，一切创新的做法都必须在合法的基础上进行。坚持立法先导原则，重大制度和重大举措的推出应当先立法再行为。坚持正当程序原则，在作出对相对人不利的决定之前，必须事先告知并听取意见，重大的决定必须经过听证，避免自己做自己的法官，任何纠纷应当由第三方裁决，任何权利都有获得救济的机会，必须为相对人享受权利和履行义务留足合理的时间，通过正当程序实现社会的公平正义。
我们在管理方法上必须走出四大误区：要走出“运动论”，坚持“制度论”；走出“专项论”，坚持“常态论”；走出“特事论”，坚持“规则论”；走出“结果论”，坚持“因果论”。
在现状上要改变三种现象：一是“全面立法、普遍违法、选择执法”；二是“三高一低”，即守法、执法、维权成本高，违法成本低；三是“信访不信法”，“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”。
我们还要坚持四个“不要”：对公民权利不要“一放就乱、一收就死”；不要“罚”字当头、“限”字当头，要真正解决问题；不要“一人生病、全家吃药”；不要用违法违纪方法惩罚违法违纪行为。
总之，我们要坚持走中国特色的社会主义法治道路，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。
