“依法治国”有待厘清的法治概念
李步云
2014年10月，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议，将研究全面推进依法治国重大问题，这在我国依法治国历程中具有重要意义。十八大以来，在法治中国的建设上，中央提出一系列新的概念、理论和重大举措，其中有几个理论问题很重要，大家也比较关心，有必要做一下梳理或部分的澄清。这几个理论问题包括法治理论、法治理念、法治方式、法治方略、法治精神、法治思维等概念，都是法治中国的重要组成部分，都应该有一个准确的定位，需要厘清每个概念的具体内涵，明确其基本内容。
何为法治方略和法治方式
法治方略和法治方式不同，方式是指一种手段、方法。方略比方式更重要，价值更高，而不简单是一种可用可不用的方法，是相对于人治的一个治国原则。
过去我们犯了一个错误，把法治仅仅看做一种工具，只承认其工具性价值，而没有肯定其伦理性价值。没有把它看成是一种文明的体现，看作一项影响和决定全局的制度和战略。
治国方略是建国大纲式的战略方针，是一种治国的理论和指导思想，也是一种治国的行动准则，包括目标、具体要求等。现在，理论界对方略的解释也还不够。我们国家没有几个方略，只有一个“依法治国”方略，其他的比如“科教兴国”、“人才强国”、“和谐社会”、“科学发展”等，都是战略目标，但不能称之是“治国方略”。
我在1996年第11期的《人大工作通讯》上发表了一篇文章“依法治国的理论根据和重要意义”，提到“依法治国是实行市场经济的客观要求、是建设民主政治的基本条件，是人类社会文明的重要标志、是实现国家长治久安的根本保证”，从制度文明的角度第一次论述了“依法治国”的重要意义。后来，1997年9月中共十五大报告采纳了上述意见，进一步将“民主政治的基本条件”这句话改为“党领导人民治理国家的基本方略”。“治国方略”一词改的好，强调了这一条实际上是一个民主政治问题 。
所以说，真正的治国方略只能是依照宪法和法律治国，为什么？有四条理由。第一，法治具有全局性，刚才提到的一些战略目标都是治国的方针、重要原则，但不具有全局性，只有宪法法律才具有全局性，比如规定公民基本权利义务、国家机构如何产生和职权界定等；第二，具有根本性，因为和谐社会、可持续发展等方针政策都要纳入法治轨道，都需要用法律确定下来，需要依靠宪法和法律的权威在全国范围内统一实施；第三，具有规范性，能够形成具体的行为准则，上述的战略比较抽象，必须把抽象行为具体化为准则，用法律具体规范为具体要求；第四，具有长期性，社会始终需要宪法法律。如毛泽东同志所说，一万年以后都需要有法庭，即使没有犯罪，天上的飞机相撞、海里的轮船相撞也需要法律来解决，没有规则不行。这个规则就是法律。所以，只有依法治国是治国方略、纲领，它并非简单的治国方式方法。
因此，提出和强调法治应是治国理政的基本方式是正确的、重要的，但强调它是治国的基本方略更重要。
何为法治理论
法治理论是什么？这涉及到“法治”的确切含义、重大意义和历史必然性。
现代、法治的基本属性，是它在治国安邦中具有“全局性、根本性、规范性、长期性”。它的基本内涵是，一个国家要有一套良法，而法律应具有崇高的权威，任何组织和个人在法律面前都要低头。事实上，中外历史上关于法治理论都进行过激烈的争论。一个国家要长治久安，是依靠英明的领导人，还是依靠相对稳定的良好、有权威的法律和制度制度，回答这个问题的理论不同，就出现不同的答案。因而出现了“人治”和“法治”两种根本对立的治国方略。从古代西方亚里士多德和他老师柏拉图的论证，以及中国古代法家和儒家的论证，都在争论法治和人治的问题。中国法学界在1979年—1982年也曾在法治与人治问题上开展过一场学术争鸣，即法治论———主张法治，反对人治，倡导依法治国；结合论———法治好，人治也不错，法治与人治应当结合；取消论———法治是一个西方的概念，提依法治国不科学，有片面性，我们只讲“健全社会主义法制”就可以了。这场论争曾持续近二十年之久，后来经过学术界的激烈讨论，法治理论逐步占据上风，并被领导高层和民众广泛接受。
作为治国理论，“法治论”认为，一个国家的长治久安和兴旺发达，主要应依靠建立一个完善稳定且有权威的法律制度，而不是国家领导人的贤明。“法治论”并不否认领导人的作用，只是认为，国家长治久安的关键在于建立一个完善的法律制度并加以贯彻实施。任何领导人都要按照国家的法律办事。作为治国的原则，早在“一千多年前，亚里士多德就已提出：“法治应包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律”。
可见，法律具有稳定性、连续性，“不会因领导人的改变而改变，不会因领导人的看法和注意力的改变而改变”（邓小平语），不会因为朝代的变化而变化，比人治要好，是基于国家能否长治久安的问题，从古到今就有的两种不同的治国方略和原则之一。这个就是法治理论。
何为法治理念
关于社会主义法治理念也是争论比较多的，但具体指的是什么可能很多人并不清楚。社会主义法治理念曾被概况为依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导，五个方面相辅相成。我认为这五个方面存在逻辑上的问题，社会主义法治理念就是依法治国，不能说社会主义法治包括依法治国，二者本是一回事，而非种属关系。服务大局不属于法治本身，而是法治与改革发展、稳定之间的关系问题，党的领导是政治原则和基础，执政党要依照宪法和法律执政才是社会主义法治理念的内容。
理念应该是理论加上信念，核心是信仰法律。信仰法治就是要树立法律崇高的威望，相比人治，法治能集中多数人的智慧治国，同时是社会正义的标志。因此，必须坚信法治有保证国家长治久安和兴旺发达的作用。
何为法治精神
法治精神，是十八大第一次出现在中央文件里。法学家对法治精神是有过探索的。我在1995年“现代法的精神论纲”一文曾经对此有过论述。这里的“法的精神”和现在所说的“法治精神”是一个意思。
现代法治精神指的是法的价值如何更好的实现，就是法律应当和是否在处理法律与人类的关系、个人与社会的关系、利益与正义的关系、效率与公平的关系、权利与义务的关系等五个基本的关系上，作出既符合事物的本性和规律，又体现人类一定历史发展阶段的时代精神的正确选择。法的人本精神是法的最高层次的精神。在个人与社会的利益与道德冲突中作出合理的兼顾与平衡，得到个人与社会的和谐存在与协调发展，是法的精神的重要内容与原则。满足人们的物质生活和精神生活追求，使人们的基本需求——利益与正义能够彼此兼顾和得到最大限度的实现，并在它们相互矛盾时使其协调发展，是法的重要的基本的使命。效率与公平是法的体系中两个重要的价值。权利与义务是法的最基本的范畴，是构成法律关系的内容。
现代法的精神与古代法的精神相区别的根本条件是市场经济、民主政治与理性文化。现代法治的根本精神就是人本精神，即一切从人出发，维护人的利益，保证人的幸福，自由平等，这是推动法治改革的主要动力，是评价法治好坏的主要标准。
何为法治思维
学术界原来对法治思维的关注并不多。我主张把法治思维做比较狭义的定义，法治思维属于人的思维方式、形式，就是各级领导干部办事情首先不是根据上级领导是怎么说的，红头文件怎么说的，党的政策怎么讲的，而是首先想到宪法法律是否赋予我这方面的权力，法律没有赋予这方面的权力而为之就是违法的。所有的公民都将法律作为思考问题的出发点、将法律作为行为的首要准则和方式的一种思维方式。法治思维如果解释太广，就会与法治理论、理念、精神等相混淆。
何为法治国家
依法治国和法治国家是连在一起的，但有区别。广义上的“依法治国”包括“法治国家”在内；狭义上，两者又有一定的区别。“依法治国”是一种治国理念和指导思想，即国家长治久安的关键条件，是建立一个良好而有权威的法律制度，而不应寄希望于出现一两个圣王贤君。二是依法治国是一种治国理政的根本准则，即治国要依法，而不能依少数领导者个人的看法来治理，不能长官意志决定一切。法治国家则是近代以来一种文明进步的政治法律制度类型，要求具有一系列具体明确的标志与要求。
法治国家的划分模式有两种，一种是基本根据西方的模式来划分，根据亚里士多德所说，“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律”。那么，什么是良好的法律？什么是获得普遍的服从？
法治国家的主要标志，我在人民日报上曾把它概括为十条：法制完备、主权在民、人权保障、权力制衡、法律平等、法律至上、依法行政、司法独立、程序正当、党要守法。前五条是指良法之治，后五条是指法律要有权威，是对司法机关、行政机关和党的机关的要求。
法治国家的另外一种模式是落实在几个大的部门划分上，便于明确责任。我主张应包括八个方面，具体内容指的是人大民主科学立法、党要依宪依法执政，政府依法行政，社会依法治理，法院独立公正司法，权力监督体系完善，法律服务体系健全，法治文化繁荣昌明。
在对“法治中国”“法治省”进行规划设计时，可以按照后一种模式做，把前一种模式的十条标志作为指导原则体现在其中。
何为法治中国
十八届三中全会以来，法治中国概念被广泛接受。关于法治中国和宪法规定的社会主义法治国家是不是一个意思，出现了两种看法，一种看法认为宪法提出的社会主义法治国家与习近平总书记提出的法治中国是相通的，但是，法治中国是宪法里社会主义法治国家的升级版。我认为，这么说可以，但需要总结归纳出习近平总书记在这一届任期有哪些新的理论创新和制度创造，这才能说“法治中国”是社会主义法治国家的升级版。
另一种看法认为，二者就是一回事，法治中国就是宪法中的社会主义法治国家的简称。今后每一届新的中央领导都必须按照宪法的内容推进、发展法治国家的内涵。
其他
关于近期的法治建设，我还有其他一些看法，比如，十八届三中全会的六十条改革内容中，有一些提法和概括是不符合逻辑的，比如提到“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，我认为这两句话不合逻辑，法治国家包括法治政府、法治社会，但还包括其他的，司法机关包不包括？检察机关包不包括？法治国家不单独是政府和社会的问题。第二，依法治国也包括依法行政、司法公正，包括民主科学立法，包括执政党依宪执政。两者一个是种概念，一个是属概念，种概念和属概念不能并列起来，而且属概念还没有概括全。我觉得应当这样写：要全面推进依法治国，做到：党依法执政、人大民主科学立法、政府依法行政法院独立公正司法、完善权力监督体系……。
其中，法治社会是一个新提法，是理论进一步的推进，是相对于法治政府而言，意思是在政府之外还有一个广大的社会，包括企事业组织、行业协会、社会团体等，都要依法办事，纳入法治轨道。那么，要打造法治社会，第一要做到，政社分开，保证社会组织的独立性，政府不要过多干涉社会，以发挥社会的主动性、创造性。第二，要促进一些社会组织特别是与法律有关的律师组织、法律援助组织、公证组织的进一步建设。第三，加快制定与之配套的各项法律、法规。第四，要充分发挥社会各方面的规章制度（即新谓软法）的作用。
此外，还有“信仰法治”、“坚守法治”这些新提法。在我看来，“信仰法治”就是要树立法治崇高的威望，相信法律代表了人民的利益、党的主张，是社会正义的标志，能够发挥起治国安邦的根本作用。“坚守法治”，就是坚定不移，什么时候都不要动摇，不要动摇对法治的信仰。这可以归结为是“法治理念”的核心要求。
总之，十八大以来在法治理论、法治理念的科学内涵不断深化，最新的提法有法治精神、法治思维等，也很有意义，但对这些概念必须要进行准确定位，细化涵义，可以有所交叉，但不能交叉太多，否则就没什么意义了。
(作者为广州大学教授、中国社科院荣誉学部委员)
