从法律体系到法治体系：治国理政思路的重要转变
凌 斌
十八届四中全会提出，“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。法治体系是历次党的报告中前所未有的一个全新概念。在此之前，从党的十五大明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”后，十六大、十七大报告提出的是形成和完善“中国特色社会主义法律体系”。从“法律体系”到“法治体系”，是党的治国理政的基本思路的重要转变。
学术研究：从“良法”到“善治”的探讨
这些年，学术上关于法治的讲法特别多，无法详谈。但是不管是中文的“法治”还是英文的“法治”（rule of law），不论是在理论上还是在实践上，都包括两个重要的内容：一个是“法”，一个是“治”。从“法”的角度来讲，核心是“法律体系”的形成和完善。法治的重点是“立法”和“普法”。立法之后普法，就是以往常说的“法制观念”和“法律意识”。从“治”的角度来讲，法治不光要有良法，还要有善治，关键在于“法治体系”的建立和健全。这就要在强调“立法”和“普法”的同时，落实“执法”、“司法”和“守法”，也就是形成和贯彻“法治思维”和“法治方式”。
学界最初研究法治时，争论“法制”与“法治”的差别，实质就是更多从“法”的角度理解法治，还是从“治”的角度理解法治。从“治”的角度理解，就需要从实践效果看，到底人们在知法、懂法以后，是不是在守法、用法，特别是能不能够遵法、信法。这一认识，从党和国家提出“建设社会主义法治”，大力推进“依法治国”，经历了一个从良法到善治的发展过程。我们可以在十六大、十七大到十八大报告中的措辞变化，看到这一转变过程。
党的报告：执政理念清晰发展
十六大报告主要在两个部分讲了与法治有关的内容。核心目标是“形成中国特色社会主义法律体系”。两个部分的用语都是“法制观念”，也就是我们讲的“法律意识”。法治的基本目标，是官员和民众都要知道，做一件事情的时候，有什么样的法律规定，遵循什么规则和程序。法治的基本思路，是从立法到普法，再从普法到用法。这在“加强社会主义法制建设”部分讲得非常明确，第一是立法，第二是普法。报告中讲述法治的另一部分内容，是“加强党的执政能力建设，提高党的领导水平和执政水平”。这一时期，法治建设的重点是“法律体系”和“法制观念”，内容主要在于立法和普法。
在党的十七大报告中，开始有专章论述法治，即“全面落实依法治国基本方略和加快建设社会主义法治国家”。其内容承前启后，前半部分与十六大报告大致相同，除增加科学、民主立法的内容外，确立“完善中国特色社会主义法律体系”的目标，措施落在立法层面：“要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系”。在随后的部分增加了很多新内容，开始强调“严格、公正、文明执法”这个层面，提出“法治精神”这个新概念。大致在同一时期，最高人民法院出台了第二个司法体制的改革纲要，国务院也出台了依法行政的改革纲要。
十七大报告法治部分的总体思路，是“法制”与“法治”两者并重，既讲“法制观念”，又讲“法治精神”，既强调“良法”，又强调“善治”。这意味着，法治的“善治”这个层面的内容开始逐渐增加，对执法和司法提出了具体明确的要求。
十八大报告主要围绕法治的“善治”层面，专章论述“全面推进依法治国”。第一句话就开宗明义，“法治是治国理政的基本方式”。内容上也是承前启后。前一部分内容对十七大报告作了凝练概括，与“善治”有关的内容更为突出和强化。其中一个重要变化，就是“普法”不再作为“良法”的延续，而是成为了“善治”的基础。相比于十七大报告中“法治精神”和“学法、守法、用法的社会氛围”的论述，十八大报告中进一步强调了“法治理念”和“尊法”意识。这都是从“善治”角度加深了对法治的理解。十八大报告更为重要的论述，是提出了“法治思维和法治方式”的全新概念，从法治的角度对“治国理政”的治理能力做出了明确论述。“法治思维和法治方式”涵盖了“深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定”四个方面，涵盖了党和政府各项工作内容。
从十六大到十八大，法治内容承前启后，经历了从“法制观念”到“法治精神”再到“法治思维和法治方式”的不断发展变化。中国的法治发展，使得法治的“新十六字方针”应运而生：“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。十八届三中全会《决定》在此基础上，进一步提出“法治中国”的法治目标。这是党的执政理念的发展变化。
四中全会：善治关键是党的领导
十八届四中全会对“社会主义法治体系”做出了全面论述。《公报》论述的内容，集中在三个层面。首先是一个本质特征，即党的领导，“在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论”。二是五个具体体系，即“完备的法律规范体系”、“高效的法治实施体系”、“严密的法治监督体系”、“有力的法治保障体系”和“完善的党内法规体系”。三是两个协同坚持，即“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。
从法律体系到法治体系，是法治观念从良法到善治的根本转变。从善治的角度来形成和发展社会主义法治体系，关键是“党的领导”。“党的领导”是《公报》出现频次最多的词汇。建设中国特色社会主义法治体系，“把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面”，就是贯彻在社会主义法治的“五个体系”当中。正如《公报》的明确宣示，“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证”，是社会主义法治的“基本经验”和“根本要求”。
“法治与政党”问题的核心，是中国共产党在法治中的地位和作用。理解这一问题，应当首先理解中国政治的基本逻辑。中国政治有着三千年以上的可考的历史传统。古代的中国政治是一种混合体制，是在礼治和法治之间维持动态平衡。现代中国政治的动态发展，始终面临着风险和不确定性，始终需要“领导者”的平衡和操控。中国共产党作为执政党的基本职能，就是在群众政治和科层政治之间保持动态平衡：既要保持两种思路之间的必要张力，这样才能有发展的动力；也要维持两种思路之间的基本平衡，这样才能有体制的延续。可以预见的是，中国的法治道路还将继续发展。群众路线与职业主义的张力与交织仍将继续，通过党的领导，维系一种动态平衡。这将是当代中国法治体系的形成和运行机制。
（作者单位：北京大学法学院）
