依法治国的八个战略手段
姚树洁
十八届四中全会于2014年10月23日落下帷幕。在20-23日的四天会议期间没有透露任何信息，23日晚上会议结束之前，公布了全体会议公报，发表向前向后《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），以及习近平就《决定(讨论稿)》向全会作了说明。
我解读了《决定》的内容，觉得最突出之处，就是党建设法治国家的信心，而这种信心的最大特征，就是社会主义法治国家，必须坚持党的领导。换句话说，中国社会主义特色的法治，有别于其他国家的地方，就在于党和国家两个层面的设计。国家的法律在党的领导和监督之下得到制订、贯彻和执行，而党和党的领导人，也必须接受党内严格的法规体系的制约和监督。
四中全会还公布了中共中央纪律检查委员会关于李东生、蒋洁敏、王永春、李春城、万庆良严重违纪问题的审查报告，审议并通过了中共中央军事委员会纪律检查委员会关于杨金山严重违纪问题的审查报告，确认中央政治局之前作出的给予李东生、蒋洁敏、杨金山、王永春、李春城、万庆良开除党籍的处分。全会同时公布马健堂、王作安和毛万春从中央候补委员递补为中央委员的消息。
早在四中全会召开之前，网上传说全会的中心内容是有关如何建立法治社会的问题。本次《决定》，验证了这样的传说。同时，对6名中央委员和候补委员的处理，也完全符合关于“依法治党”的精神。还有另外两位中央候补委员，陈川平和张逸阳，在没有经过完整的党内法规程序之前，本次会议不作出具体的处理决定。
一次中央全会，开除6名委员的党籍，另有两名委员正在接受审查，开创了委员倒台人数的历史记录，充分体现了中央反腐的决心。这么严重的腐败现象，究其根源，就是法治缺失，是党、政府和法治的关系没有理顺所造成的。
为了实现中华民主的伟大复兴，为了夯实中国共产党长期的领导地位，必须扭转“人治”驾驭“法治”的格局，健全法制和国家治理机制，才能实现在共产党领导下的“两个一百年”目标，也就是在2021年建党100周年的时候，建成全面小康的社会，在2049年建国100周年的时候，使中国变成一个富强、法治、民主、和谐的世界强国。
四中全会的《决定》，共5200多字，如果没有认真研读，就会被一些不断重复的词句搞得眼花缭乱，很难抓住核心。例如 “法治”两个字出现50多次，“党的领导”四个字也出现了数十次。不过，我们如果把这个《决定》当成今后还要跟进的其它文件的“导言”，并且对这个“导言”进行归纳，我们却可以把它理顺为几个方面：（1）为什么必须依法治国？（2）依法治国要达到什么目标？（3）实施依法治国的任务；（4）完成这个任务的战略措施。
《决定》先回答了为什么要依法治国的问题。中国经过30多年的发展，已经进入了中等收入国家的行列，全国正在从一个温饱型的社会转向全面小康的社会。在这个转变过程中，必将出现许多复杂的社会、经济、政治、生态、文化和外交等问题。社会矛盾突出，社会不公现象日益凸现，国内外情况变得越来越复杂，环境污染严重，官员腐败严重，已经严重威胁了党在群众心目中的地位和威信。
为了加强党的统治地位，唯一的出路，就是廉政建设，根除腐败。而根除腐败的手段就是依法治国，党内依法治党，实现真正的人民监督和社会参与。
《决定》提出三个依法治国的主要理由。首先，依法治国是为了“积极破解经济社会发展难题，着力保障和改善民生”。其次，依法治国、依法治党是为了“提高党的执政能力和执政水平。”其三，依法治国是为了“更好统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，使我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序，实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，实现我国和平发展的战略目标”。
《决定》提出了依法治国的目标。总的目标是，“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”
在国家层面，社会主义法治国家，必须有“完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系。”
同时，党对社会主义法治国家的领导地位，也必须主动让党受制于一套完整、严明、公正的党内法规。必须“形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”
实现上面的目标，“必须坚持法律面前人人平等，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持从中国实际出发。”
《决定》提出依法治国的三大任务。首先，“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施；深入推进依法行政，加快建设法治政府”。其次，“保证公正司法，提高司法公信力；增强全民法治观念，推进法治社会建设；加强法治工作队伍建设”。其三，“加强和改进党对全面推进依法治国的领导”。
《决定》最具体的内容，就是关于实施法治国家的步骤。有了法治的“目的”和“任务”，就必须有完成这些任务的战略手段。全会《决定》所提出的战略手段可以归纳为八个方面。
第一，建立良好的法律体系，因为“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。
那么依法治国的第一个战略手段，就是“坚持依宪治国，坚持依宪执政”。宪法实施和监督将由全国人大及其常委会来完成。当然，也要“加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，依法赋予设区的市地方立法权。”
第二，建立一整套高效、公正的执法体系，因为“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”。
在党的领导下，各级政府“在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。
“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。”
“全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开”。
第三，健全监督机制，确保公正法治，因为“公正是法治的生命线”。
“完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，建立健全司法人员履行法定职责保护机制”。
“推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。
“实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制”。
“在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中保障人民群众参与，完善人民陪审员制度，构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制”。
第四，确保法制服务人民的长期战略，因为“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰”。
第五，大量加强法治队伍建设。
“全面推进依法治国，必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍”。
“建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度，健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制，完善职业保障体系”。
第六，党的领导是保证法治国家的根本保证，这就是中国特色的社会主义法治国家。
党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证。但是，党的领导是有条件的，那就是党本身必须是无私的，值得人们信赖的。做到这一点，党内法规制度建设，党内法规制定体制机制，党内法规必须健全和明晰。要“运用党内法规把党要管党、从严治党，促进党员、干部带头遵守国家法律法规”。
第七，军队的法治与国家的法制同等重要。
因为军队是国家的一个特殊部分，军队也要服共产党领导下的法律法规。“依法治军、从严治军，紧紧围绕党在新形势下的强军目标，构建完善的中国特色军事法治体系，提高国防和军队建设法治化水平”。
第八，法制建设，包涵着香港、澳门和今后的国家大统一。
因为，共产党领导下的法治国家的法律、法规，也适应于香港和澳门。在坚持“一国两制”的前提下，香港、澳门也必须服从共产党的领导。
在解剖了《决定》的具体内容以后，我们可以作个简单的总结。
首先，中国特色社会主义法治国家的基础是党的领导。党是立法、执法、监督的总领导和导演。党本身也要依据党内的严格法规管好党，在执法过程过，党和政府领导人不能干预，一旦干预，就必须负有终身的责任。
其次，法治实施过程将有两大突破。一是法院、检察院将设立跨越行政区划的机构，使这两个部门的执法、监察，更加具有独立性；二是倡导人民陪审员制度，使法官的最后裁定更有科学性和公平性，也为避免冤、假、错案提供体制性保障。
其三，公正的法治体系，必须把立法、执法和监督分离开来，各尽其责，每个环节，都要有群众的参与和监督，最终目的就是法律公开、透明、公正，执法公正有效，使人民的人权、财权和其它权利得到法律的保护和公正的对待。
其四，这样的法治国家，与西方的“三权”分离不一样，因为中国的一切法律程序，都是在党的领导下完成的。但是，就具体的立法、执法和监督的实施来看，这套体系，也吸收了“三权”分离的基本要领，其最终目的，都是一个“公”字， 即公平、公开、公正。
最后，我们可以说十八届四中全会是中国走向法治社会的里程碑，随后具体的体制机制性建设，将让老百姓将拭目以待。
（作者系诺丁汉大学当代中国学学院院长，经济学教授）
