《深化党的建设制度改革实施方案》现实意义和时代特点
高新民
中共中央政治局会议审议通过的《深化党的建设制度改革实施方案》，是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化大背景下的重要举措，具有重要的指导意义和实践价值。
深化党的建设制度改革是提升国家治理能力的重要一环。从广义上讲，党的治理水平体现为对于国家和社会各种关系或秩序的调节水平。党依法执政，以法治思维和法治方式进行调节是现代治理的主要途径和重要方式之一。如果用学术化语言表达可以把治理称作“制定制度和执行制度的过程”，也恰如习近平所说“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现”。中国共产党是国家政治体系的领导力量，党内政治生活状态对于国家和社会生活的影响力，决定了党自身的制度化水平是国家治理能力的内在基础。因此，提升全党制度化水平，是提高党的治理能力的重要一环。在党内制度与国家法律关系上，《实施方案》一方面坚持党内制度与国家法律的统一性，另一方面对发展共产党员的要求、领导干部的选拔任用标准等方面提出高于普通公民的要求，显现出党在提高治理能力、依法治国条件下的自觉意识。
深化党的建设制度改革，既是全面深化改革的构成部分，又是担负起党对全面深化改革的领导职责的政治保障。十八届三中全会提出的改革任务涉及经济、政治、社会、文化、生态文明、国防建设和党的建设等，是全方位的改革，理所当然包含有党的建设。但是，党的建设并非简单地被动地适应环境，而是引领或改造环境。党领导全面深化改革，“领导”的实现需要一定条件，如制定政策的规则，实施政策所需的组织和人才保障，都需要有特定的制度环境予以保护。党的建设制度改革就是构成有利于推动全面深化改革的党内制度环境。
深化党的建设制度改革，也是党自身发展、构建良好的政治生态的大思路。党的建设制度改革并非单指某一方面的制度建设，而是指以制度改革推动党建整体往前走，以各种制度要素的整合、创新，形成求真务实、勤政廉政、风清气正的政治生态。这一思路，凝聚了几代中国共产党人的探索成果。中国共产党在革命、建设和改革开放时期，制定了以党章为核心的一系列规章制度，保证了党组织的正常运行和党的事业顺利发展。但怎样推动党的整体发展，不同时期各有侧重。1980年邓小平提出制度问题更带有根本性全局性稳定和长期性，是基于改革开放前以政治运动模式推动党建的教训而提出的探索之路，随后党中央把改革和制度建设确定为推动党的建设的新路子。经过三十多年的改革与探索，在实践中产生了许多新经验新成果，也出现了一些新的问题，因此，提出深化党的建设制度改革，就是提炼、升华有效管用的新成果，解决出现的新问题，以制度改革带动党建全局，保证党组织整体的先进性和纯洁性。
《实施方案》还具有鲜明的时代特色。
一是顶层设计与基层创新相结合。党的建设方方面面，从发展党员、干部选拔任用，到思想教育，再到党内监督、党风廉政建设，都需要围绕党的中心任务和核心制度进行协调、贯通，体现共同的而非矛盾的价值取向和制度效应。这种综合性把握就属于顶层设计。《实施方案》本身就是在内容、方向、时间进度上顶层统筹安排的结果。但所有的制度都来源于实践的需要，有的制度就直接来源于基层创新成果，如建设基层服务型党组织，就是基层在实践中提出，中央予以升华并以制度形式确立为全党基层党建的共同目标。没有顶层设计与基层创新的结合，就没有制度改革的实际进步。
二是长期性、阶段性和回应热点问题相结合。有些制度是党内长期坚持的基本制度，如民主集中制。但民主集中制如何具体实施，怎样做到科学决策民主决策，怎样有序实现党内选举，就与时代赋予的条件以及运行规则的科学化相关。按照《实施方案》的统筹安排，建立地方党委民主决策机制，完善党内选举制度，就是可以预期的重大事项，将成为党的建设历史上具有重要意义的民主集中制下的规范性和引导性制度。这就是长期性与阶段性的结合。对于当下社会关注的热点焦点问题，如整治裸官、领导干部个人有关事项报告、领导干部在企业和社会组织中兼职等，十八大以来已经出台了一系列具体制度规定，还会进一步出台相应规定，构成严密体系，防止出现有悖于党的性质和宗旨的行为。
三是继承与改革相结合。党的建设制度改革是在继承优良传统基础上的改革。比如，党的群众路线是传统优势，但在长期执政条件下，如果仅靠领导干部的自觉性去联系群众，就难以满足社会的要求，由此，建立干部直接联系群众制度就成为继承与改革创新的结合点之一。类似继承与创新蕴含在多种具体制度之中。
四是宏观与微观相结合。党的建设制度改革既牵涉到宏观性制度，也牵涉到具体的微观制度。宏观性制度，如党内政治生活准则，其党内“立法”层次仅次于党章，对党内政治生活乃至党和国家政治生态都有重大影响。1980年出台的党内政治生活若干准则是在“文化大革命”结束后不久、改革开放初期制定的，对调整党内关系、健全党的政治生活具有不可磨灭的重大贡献。但毕竟过去三十多年了，改革开放的形势、党内生活现状都有变化，修改准则也是必然之势。微观层面的制度修订，如基层党建，又细化为农村、国企、社区、社会组织、高校和科研院所等多领域多行业的基层党建制度规定。宏观与微观结合，才能保证党内生活正常运转。
五是制度规范与教育引导相结合。所有的制度都体现了特定的价值取向，换言之，党的宗旨、目标等都反映在各种制度规定中。如民主与集中，既反映在实体性制度中，也反映在程序性制度中；再如，对干部的考核评价，用人导向等等，都体现了特定价值追求。制度的科学性强制性与教育引导相结合，才能最大限度地体现制度应有的功能。教育来自多方面，既有干部培训教育制度，也包含有其他形式的甚至是潜移默化的教育引导。唯有把二者结合起来，才有对制度本身的认同基础。
当然，制定制度仅仅是迈出不可缺少的一步，执行制度更是艰巨过程。一般说来，任何政策和制度，如果执行范围越广泛、牵涉到的人越多，客观上就越易于产生边际效应递减现象。因此，需要统筹协调各相关部门职能，相互配合；坚持制度面前人人平等，否则制度就形同虚设；坚持“八项规定”以来的新传统，中央自上而下带头做起，就易于得到地方和基层干部的拥护，有利于制度的贯彻落实。虽然这些并非执行制度的全部条件，但至少是不可缺少的条件。（作者系中央党校教授）
